事故現場指揮體系（ICS）運作「仰賴共識與默契」！

原文：張賢龢
整理：蔡宗翰

ICS在使用時有三項重要的原則，根據美國國土安全部網站上的ICS文獻，這三原則是：

1. 不可越級報告，或同級間自作主張(Do not go around the chain of command)
2. 下級要向上級呈報重要資訊(Reporting critical information)
3. 嚴格遵從上級的命令，勿自作主張 (Receiving only the orders from your supervisor. Do not create your own plan of action)。【以上原文取自國土安全部】

這三項原則衍生出了許多使用ICS上的限制，討論起來過多，僅舉第一項原則（不可越級報告，或同級間自作主張）來討論。


ICS的原始設計

因為不可越級報告或同級間自作主張，所以在使用ICS時只能向上級索取資源，在ICS的架構中，不可以因為便宜行事而直接向同儕請求協助，如此一來將架空了現場指揮官的角色。換句話說，如果用ICS來救火，臨時需要一台移動式幫浦，在隸屬於操作組的情況下，你必須先向操作組長報告，由操作組長回報給現場指揮官，由指揮官下達命令給後勤組組長，後勤組組長再轉給其他下屬。好不容易找到移動式幫浦後，還是得以這樣的程序送到你手上。

所以在ICS的原始設計中，越底層的人員取得資源所需的時間越長（因為得逐層回報），當災害越來越擴大後，ICS的架構變得越來越繁瑣，自然救災應變時間就越拖越長，從而造成整套體系的崩毀 (因為做決定的時間趕不上環境變化的速度)。這不是ICS本身好或壞的問題，而是這系統設計成這樣，自然會碰上的麻煩。

以上談的是原始設計，實務上怎樣操作又涉及到另外一個概念，講起來實在太佔篇幅，只能說這問題有解決的方式，但為了解決這問題，進而將衍生更多的問題與使用限制。


舉個故事

雍正王朝早期的年羹堯大將軍受盡賞識，因其受封西疆，皇令有所不受，方其盛時，儼然是皇帝在邊疆的分身，各種行動與軍令不待皇帝批准，自作主張，先斬後奏即可。在其平定羅布藏丹津的戰役中，屠殺了西寧喇嘛寺的僧侶五千多人，戰後雍正還下詔獎勵，誇獎年羹堯實為帝國第一大功臣。

當年羹堯衰敗之時，即便每事都先請示，小心翼翼地探詢上意，但仍然無法逃過被罷黜（甚至最後賜死）的命運，甚至連恭賀雍正皇帝疏中的文句顛倒都被拿來做文章。他把雍正拿來自勉的「朝乾夕惕」，改成了「夕惕朝乾」以與其他句子對仗押韻，沒想到卻因而獲罪，被視為對皇上大不敬的舉動。

ICS的「原始設計」中，不允許底層的官員自作主張，因為底層官員自作主張多次了以後，現場指揮官的角色將被架空，官僚體系上下與主從的信任關係進而被破壞，自然也張不起現場指揮應變體系。

但實務上，說要一個口令一個動作是絕對不可能的，最前線的作業人員，必須要有適當的授權，面對怎樣的狀況，可以先做出決定，事後再回報給現場指揮官確認即可，但怎樣的決定則一定不能做，必須等到指揮官下令後才能進行。


運作仰賴共識與默契

這就涉及到操作ICS人員之間的默契，與每個ICS管理人員(ICS supervisors)與現場指揮官的關係。這些默契與關係如果平常無法建立起來，沒辦法讓大家心中有個底，什麼時候必須照章辦事，那時候得臨機應變(Improvisation)，不管怎樣推動ICS，辦了多少次的訓練，還是沒辦法把這制度給建立起來，因為這是一套以人為主的體系，主要在於管人而不只是辦事，如果人的問題沒法解決，所有操作ICS的人沒法形成共識與默契，即便把所有ICS的文獻都翻譯成中文，還是很難推動。

這是我很擔心貿然推動ICS會招致失敗的原因，這些制度背後的問題，比書面規定還重要的細節與內涵，除非真正投入大量的時間研究與操作，不然實在很難自表面看出來。而這些問題背後的問題，藏在表面底下的細節，才是推動一項制度，或是說進行一項改變成不成功的要素。

就像年羹堯被罷黜後，整個清朝的官僚體系也不會有所變化一般，問題不在於ICS這套體系對不對？好不好？能不能在台灣使用? 臺灣全面運用ICS是指日可待的未來，問題只是在於尚未全盤了解之前，匆促上路的決定，將損失多少名有熱忱，有想法的官員罷了。


藏在表面底下的細節

我愛ICS，也很希望我的國家能夠完整成功的實行這套制度，我擔心的只是在還不了解它之前的貿然行動，將造成大家對這體系的誤解(以為是制度本身的失效，而沒法體認到是其他條件的缺乏)，從而全面性的排斥抵制，到那樣的階段之後，即便有心人想推，也推不起來了。