事故現場指揮體系（ICS）是一種精神而不是一套法律

原文：張賢龢
整理：蔡宗翰

ICS的通行源自於聯邦對各州災害應變經費的申請與核准

ICS成為美國的災害應變規範嚴格來說是在9/11恐怖攻擊之後，總統發佈了國土安全命令(Homeland Security Presidential Directive-5)中提到要求聯邦政府儘速成立一個全國皆適用的災害應變體系(詳細內容請見此：http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-5.html)。

為了應付這樣的命令，FEMA去找了ICS來充數，後來因為ICS有其限制性，所以再加上另外兩個系統後成了美國國家災害管理體系（National Incident Management System, NIMS）。

換句話說，ICS在9/11之前並不是全國適用的體系，大多數接受ICS想法的都是比較偏西部的州，這點與文化有關，這說來話長。不過紐約市自己有自己的一套災害應變體系，且自以前以來，紐約市消防局認為沒必要，也不需要去套用由應變森林火災起家的ICS。所以ICS會變成美國現在通用的災害應變體系，不是因為這體系多麼完美，講白了就是當初要應付總統的命令，在找不到另一個全國通行的災害應變體系之下，拿了ICS來充數。

但因為美國特殊的政治體制，聯邦政府管不著州政府，各州政府也管不著地方政府，所以ICS的推動不是立法（就算立了法，聯邦也不能干涉各州的內政，美利堅合眾國當初成立時約定好聯邦政府只能代表各州行使外交與國防等事務，災害應變不在其中）。

所以FEMA（或是國土安全部）用了一個方法，就是自2006年後規定凡是要申請聯邦災害應變或是相關經費的州及地方政府，計畫內容必須包含ICS的精神及作法。所以一時之間，大家開始學ICS，開始請這些懂ICS的人來幫忙爭取經費，如果不照ICS的方法來做也行，就是不要跟聯邦要錢就行了，紐約市就是這樣的例子，他們自己有一套Citywide Incident Management System (CIMS)，跟ICS很像，但就不是ICS，他們也不喜歡說自己學了西岸那一套，我訪談的過程中，紐約的災害應變人員喜歡說他們自己創了一套比ICS更好，歷史更久的CIMS (詳情請見：http://www.nyc.gov/html/oem/html/planning_response/about_cims.shtml)。


法系不同，觀點不同

美國並未將ICS立法，只是要申請錢就要用這一套，要到美國國家消防學院或是災害管理訓練中心上課拿證書就得學這一套，美國的究責文化跟我們台灣的不一樣，臺灣的法律是大陸法系，以成文法為依歸，所有的事情只要法律有寫就得做，法律沒寫的話做了沒事。

相對的美國是以海洋法系為主，重視的是法的精神與原則。所以災害應變如果不按ICS寫的做，在美國法院上會考量你的動機與理由。如果能提出比ICS更先端，更周延的想法，法官可以裁量應否負責。在臺灣的究責環境下，什麼都先談責任(accountability)，不止臺灣，其他亞洲國家（如日本及韓國等）也都是這樣，所以推動不了ICS。我想說的是ICS沒辦法把責任釐清，它是一個平台，讓大家得以討論怎麼應變這場災害，雖然ICS有說誰應該做什麼事，但如我所說的，這體系是刻意留下很多空間讓操作者憑著專業判斷來行事。

這部分在臺灣或其他大陸法系的國家來說很不可思議，因為我們已經習慣了所有的事情都要寫明，以確保大家不會違法。台灣現在最大的問題是推動ICS只推動操作組的部分。其他組別與細節不是不知道就是刻意忽略。舉例來說，ICS最重要的其實是規劃的功能，有了規劃後，才能在事情發生前把問題解決掉（就是我專欄中不斷說的reactive與proactive的不同）。另一個很重要的是ICS的規劃P功能(planning P)，這規劃P的流程把所有協力單位納入，舉辦各種幕僚會議與相關會議，確保大家可以取得共識。換句話說，運作ICS時不能僅讓指揮官（們）獨立判斷，必須要有強大的規劃能力來協助，台灣目前缺乏這項能力，進而演起來的ICS只有消防人員，變成了四不像的系統。

ICS說穿了就是類似官僚體系(Bureaucracy)的東西，這體系最大的限制是操作範圍不能太廣，因此，聯合救災體系到底應該是大家整併成一個體系，還是各自保有各自的ICS架構，等聯合救災會議時在一起來開會即可。如果你照ICS的精神（尤其是FEMA在911之後公布的這套ICS），是大家必須要整併成一組ICS，如此才能發揮共同應變災害的能力。但在實務上，有很多例外，例如9/11在曼哈頓島的南端（就是世貿大樓所在地）很多居民聚集，當地的私人船艇公司為了協助大家撤離，自發性的把人載往紐澤西等地，最後總共成立了五個救災現場，各自運行了五套ICS體系。這五套體系有各自的指揮官，這時說要弄一套唯一的ICS是很難的，所以只好讓五處的ICS同時運行，在世貿廣場附近的當成總指揮官，其他來向他報告。


ICS是一種精神而不是一套法律

就如同我說的，ICS是精神，是一種意境，這東西跟武功一樣，要見機行事。台灣現在最大的問題是一直以為ICS是套法律，是冷冰冰死板板的東西，然後把ICS英文文件翻成中文後就要大家遵守，但問題是台美不僅語言不同，文化與社會結構也不一樣，如果不能把ICS的原則拿來臺灣靈活變化，最終還是推動不起來。這不是制度或系統本身不好，而是使用的人不夠了解，不夠專業所致。

firefighters與police officers都是first responders (不過現在美國災害管理學界不稱他們為first responders因為通常是鄰居或是社區志工第一個趕到現場)。所以ICS在應對災害初期時，確實是由fire與Police兩單位的人來handle。但由他們倆單位的人來handle是讓他們兼任ICS的現場指揮官，操作組組長，企劃組組長，後勤組組長，與財務組組長，而不是像某些臺灣的消防單位所想的，在小規模的災害下操作ICS只需要有操作組即可。

換句話說，fire and police officers are necessary, but they are not everything。我要強調的是我們得建立一套可大可小的體系，因為災害是不斷演變的，所以消防與警察不可以只用指揮的角度來看，不留位子給其他單位，因為災害不斷演變的過程中終歸會超越單一機關的能力，此時如果還是只能用消防或警察的高度與專業來應變災害，最終的結果必然失敗。