2015年10月24日 星期六

事故現場指揮體系(ICS)運作「仰賴共識與默契」!

原文:張賢龢
整理:蔡宗翰





ICS在使用時有三項重要的原則,根據美國國土安全部網站上的ICS文獻,這三原則是:

  1. 不可越級報告,或同級間自作主張(Do not go around the chain of command)
  2. 下級要向上級呈報重要資訊(Reporting critical information)
  3. 嚴格遵從上級的命令,勿自作主張 (Receiving only the orders from your supervisor. Do not create your own plan of action)。【以上原文取自國土安全部】

這三項原則衍生出了許多使用ICS上的限制,討論起來過多,僅舉第一項原則(不可越級報告,或同級間自作主張)來討論。


ICS的原始設計

因為不可越級報告或同級間自作主張,所以在使用ICS時只能向上級索取資源,在ICS的架構中,不可以因為便宜行事而直接向同儕請求協助,如此一來將架空了現場指揮官的角色。換句話說,如果用ICS來救火,臨時需要一台移動式幫浦,在隸屬於操作組的情況下,你必須先向操作組長報告,由操作組長回報給現場指揮官,由指揮官下達命令給後勤組組長,後勤組組長再轉給其他下屬。好不容易找到移動式幫浦後,還是得以這樣的程序送到你手上。

所以在ICS的原始設計中,越底層的人員取得資源所需的時間越長(因為得逐層回報),當災害越來越擴大後,ICS的架構變得越來越繁瑣,自然救災應變時間就越拖越長,從而造成整套體系的崩毀 (因為做決定的時間趕不上環境變化的速度)。這不是ICS本身好或壞的問題,而是這系統設計成這樣,自然會碰上的麻煩。

以上談的是原始設計,實務上怎樣操作又涉及到另外一個概念,講起來實在太佔篇幅,只能說這問題有解決的方式,但為了解決這問題,進而將衍生更多的問題與使用限制。


舉個故事

雍正王朝早期的年羹堯大將軍受盡賞識,因其受封西疆,皇令有所不受,方其盛時,儼然是皇帝在邊疆的分身,各種行動與軍令不待皇帝批准,自作主張,先斬後奏即可。在其平定羅布藏丹津的戰役中,屠殺了西寧喇嘛寺的僧侶五千多人,戰後雍正還下詔獎勵,誇獎年羹堯實為帝國第一大功臣。

當年羹堯衰敗之時,即便每事都先請示,小心翼翼地探詢上意,但仍然無法逃過被罷黜(甚至最後賜死)的命運,甚至連恭賀雍正皇帝疏中的文句顛倒都被拿來做文章。他把雍正拿來自勉的「朝乾夕惕」,改成了「夕惕朝乾」以與其他句子對仗押韻,沒想到卻因而獲罪,被視為對皇上大不敬的舉動。

ICS的「原始設計」中,不允許底層的官員自作主張,因為底層官員自作主張多次了以後,現場指揮官的角色將被架空,官僚體系上下與主從的信任關係進而被破壞,自然也張不起現場指揮應變體系。

但實務上,說要一個口令一個動作是絕對不可能的,最前線的作業人員,必須要有適當的授權,面對怎樣的狀況,可以先做出決定,事後再回報給現場指揮官確認即可,但怎樣的決定則一定不能做,必須等到指揮官下令後才能進行。


運作仰賴共識與默契

這就涉及到操作ICS人員之間的默契,與每個ICS管理人員(ICS supervisors)與現場指揮官的關係。這些默契與關係如果平常無法建立起來,沒辦法讓大家心中有個底,什麼時候必須照章辦事,那時候得臨機應變(Improvisation),不管怎樣推動ICS,辦了多少次的訓練,還是沒辦法把這制度給建立起來,因為這是一套以人為主的體系,主要在於管人而不只是辦事,如果人的問題沒法解決,所有操作ICS的人沒法形成共識與默契,即便把所有ICS的文獻都翻譯成中文,還是很難推動。

這是我很擔心貿然推動ICS會招致失敗的原因,這些制度背後的問題,比書面規定還重要的細節與內涵,除非真正投入大量的時間研究與操作,不然實在很難自表面看出來。而這些問題背後的問題,藏在表面底下的細節,才是推動一項制度,或是說進行一項改變成不成功的要素。

就像年羹堯被罷黜後,整個清朝的官僚體系也不會有所變化一般,問題不在於ICS這套體系對不對?好不好?能不能在台灣使用? 臺灣全面運用ICS是指日可待的未來,問題只是在於尚未全盤了解之前,匆促上路的決定,將損失多少名有熱忱,有想法的官員罷了。


藏在表面底下的細節

我愛ICS,也很希望我的國家能夠完整成功的實行這套制度,我擔心的只是在還不了解它之前的貿然行動,將造成大家對這體系的誤解(以為是制度本身的失效,而沒法體認到是其他條件的缺乏),從而全面性的排斥抵制,到那樣的階段之後,即便有心人想推,也推不起來了。

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